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Política Pública, Estratégias Governamentais e Instrumentos Regulatórios

Este ensaio busca recolher, na experiência brasileira, modos com que o Estado (o Governo) agiu, age ou pode agir para regular a sociedade e os negócios. Regular, aqui, é usado, como em toda a literatura sobre “regulação”, no sentido que o termo tem para a mecânica dos motores: regular é agir sobre um sistema de modo a levá-lo ao ponto de equilíbrio de seu melhor funcionamento.


A questão abordada aqui não é a da finalidade do Estado, do para que ele existe ou quais as funções que lhe são próprias. O Estado é abordado da perspectiva de quais instrumentos e estratégias estão à sua disposição para torná-lo mais capaz de definir objetivos, alcançar metas e responder a emergências. É uma abordagem liberal, em que o Estado só age para regular ineficiências de mercado, sem interferir no funcionamento deste, quando em equilíbrio.


Melhorar a capacidade de resposta do Estado depende do constante aprimoramento do sistema de tomada de decisão, da consequente execução dessa decisão, da avaliação do seu resultado para que se verifique o sucesso no atendimento do seu objetivo e no alcance das metas estipuladas, e, por fim, da revisão de tal decisão de modo a que:


(i) ou se torne mais eficiente (extensão, velocidade e custo/benefício adequados e alinhados ao objetivo) e eficaz (impacto e intensidade adequadas ao atingimento das metas);

(ii) ou, por ter concluído o ciclo da ação governamental, dê início a novo diagnóstico que implique a definição de novo ciclo de ação governamental.


No Brasil, toda ação governamental, por conta do princípio da legalidade, tem de ser baseada em lei. Mas a lei não resume o universo da ação governamental. Fixar os olhos na lei pode reduzir a ação governamental a uma relação de comando e controle que marcou, durante muito tempo, a ação do Estado (e do Governo) na condução da sociedade e dos negócios.



I - Conceito de Política Pública


O conceito básico para o entendimento de como o Estado atua para regular a sociedade e os negócios é o de Política Pública.


Política pública, em sua “dimensão prática, factual” é um “programa de ação governamental para um setor da sociedade ou um espaço geográfico”[1]. Para Maria Paula Dallari Bucci, a política pública é o passo adiante dado em relação ao governo feito exclusivamente por meio da lei. A política pública não é a lei sobre a qual ela eventualmente se sustenta, mas sim o conjunto de ações de atores públicos e privados que deriva daquela lei e que se desenvolve em uma multitude de estratégias adequadas aos fins a que se destina.


II – Estratégias Governamentais

Enquanto a norma jurídica busca estabelecer, estabilizar relações, a política pública, de seu lado, busca transformar a realidade. A ação governamental programada, que constitui a política pública, tem um norte alinhado com os objetivos a serem alcançados. Essa orientação é definida por meio de uma ou várias estratégias. Estratégia, no sentido que nos interessa, é a forma pela qual são coordenados instrumentos disponíveis para solução de uma questão. Instrumentos, também no sentido que nos interessa, são os meios (jurídicos; humanos; materiais; orçamentários; financeiros; institucionais etc..) adequados à execução de uma tarefa ou a consecução de um fim.


Assim, desenvolver uma estratégia governamental para uma política pública pressupõe:


(i) Diagnóstico: Uma questão a ser resolvida e que seja de interesse público (por exemplo, a epidemia de coronavírus);

(ii) Análise Situacional: A existência de recursos (meios/instrumentos) para a resolução dessa questão (legislação autorizativa para a ação governamental; pessoal capacitado para atuar na questão; e recursos materiais - verbas, equipamentos);

(iii) Definição da Política Pública: A escolha da melhor forma de articular tais recursos para a solução dessa questão (e aqui está o cerne da estratégia: a escolha dos instrumentos regulatórios que a comporão).



Para a estruturação e condução de uma política pública, várias são as estratégias disponíveis. A partir de Baldwin e Cave[2], uma lista de estratégias disponíveis pode incluir:


(i) Comandar – ou estratégia de “comando e controle”, por meio da qual a autoridade legalmente constituída e o comando da lei são usados para a persecução de objetivos de uma política pública (“Lei Seca”, para melhorar a segurança no trânsito);


(ii) Alocar recursos (verbas) – por meio da qual contratos, concessões, permissões, outorgas, subvenções, subsídios, transmissão de propriedade, empréstimos ou outros incentivos são usados para influenciar uma conduta por parte do administrado (cidadão, empresa) desejada pela autoridade que executa a política pública;


(iii) Estimular competição – por meio da qual o governo canaliza forças competitivas para fins específicos (abrir franquias para os Correios, regular a aquisição de empresas que possa dar causa a abuso de poder econômico; estimular a competição por mercado em vez de no mercado – privatização de um monopólio natural);


(iv) Informar - por meio da qual conhecimento é levado ao cidadão ou consumidor para a melhoria de sua qualidade de vida (informações sobre nutrição, cuidados com a saúde) para a mitigação de riscos (bulas de remédio, embalagens de cigarro) ou para o equilíbrio de forças entre os participantes em um mercado (informações sobre empresas cotadas em Bolsa de Valores);


(v) Agir diretamente – por meio da qual o Estado executa por si mesmo uma ação física (carro “fumacê” contra a dengue, segurança pública);


(vi) Construir direitos e garantias – por meio da qual direitos e responsabilidades são estruturados e alocados em linha com a política pública (direito a remédios, garantia de atendimento médico em hospital público);


(vii) Permitir Auto-regulamentação - por meio da qual uma entidade assume, no lugar do Estado, a tarefa de definir um sistema de regras que ela mesma monitora e executa em relação a seus membros ou, quando seja o caso, uma comunidade maior (CONAR – Conselho Nacional de Auto-regulamentação Publicitária; OAB – Ordem dos Advogados do Brasil);


(viii) Induzir condutas – por meio da qual o Estado deixa de meramente comandar uma ação e passa a incentivar o cidadão ou a empresa a agir da forma que interessa à consecução do fim da política pública (redução de tributos, redução do empréstimo compulsório);


(ix) Premiar condutas – por meio da qual em vez de facilitar a adoção de uma conduta (como no caso da indução), o Estado premia quem se comporta de determinada maneira (“Pagamento por Serviços Ambientais – PSA”: o proprietário de terras mantém uma área maior do que a reserva legal preservada e recebe dinheiro do governo por isso);


III – Razões para o Estado Agir


A organização política de uma coletividade surgiu da necessidade coletiva de proteção contra o inimigo externo. Com ele, vieram os impostos. Não tardou, e foi preciso que a coletividade se protegesse, também, do próprio Estado. Assim, surgiram os direitos civis: direitos do indivíduo contra o poder do Estado, introduzidos em sua primeira grande síntese no século XVIII, com a Declaração dos Direitos do Homem. No século XIX, outro avanço: o advento dos direitos políticos, ou seja, o direito de escolher quem governa. No século XX, viu-se o surgimento dos direitos econômicos e sociais: direito à saúde, à educação, a um mercado equilibrado, à defesa do consumidor.


As relações entre o Estado e os agentes econômicos, no entanto, ainda não atingiram sua total maturidade. O Estado vem se aproximando do Setor Privado, oferecendo-se como um facilitador, um apoiador, um catalisador das forças produtivas e sociais em torno de um projeto de País. Os agentes econômicos, no entanto, ainda seguem relutando a entender e a aproximar-se do Estado, ainda visto como o Leviatã que cobra impostos e gasta mal.


O mundo contemporâneo, especialmente a partir do segundo semestre de 2008, tem assistido a uma demanda por Governo, no sentido de solucionar problemas causados pelas ineficiências do mercado ou pelas desigualdades sociais.


O Estado contemporâneo é chamado a agir para restabelecer o que teóricos da regulação chamam de “ótimo de Pareto”:


“A tarefa do regulador é a de aplicar critérios econômicos com a finalidade de incrementar a eficiência no sentido do Ótimo de Pareto, com sua meta de um estado da economia em que nenhuma realocação de recursos possa fazer alguém estar melhor sem fazer outrem ficar pior”

(Prosser, 1997)


Ou seja, a função do Estado é a de garantir que a economia se mova de tal forma que os ganhos de uns não resultem em grandes perdas de outros. Isto vale também para as questões sociais e ambientais.


O Estado, nesse sentido, agirá para suprir as limitações da economia real ao ideal do mercado perfeito. Os limites do mercado são razões para o Estado agir. Os limites e as razões correspondentes para o Estado agir podem ser identificados da seguinte forma:



(1) Tipo de ineficiência do mercado:

Monopólios e monopólios naturais

Razões para o Estado agir:

Evitar a tendência ao aumento de preços

Incentivar benefícios de escala

Identificar setores genuinamente monopolistas

Exemplos:

Regulação de Utilidades Públicas (monopólios naturais), como Gás, Petróleo, Energia Elétrica, Água, Telecomunicações



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(2) Tipo de ineficiência do mercado:

Lucro Imprevisto (Windfall Profit)

Razões para o Estado agir:

Transferir benefícios de lucro imprevisto, das empresas para consumidores ou, de modo mais abrangente, para a sociedade.

Exemplos:

Inovação tecnológica que rompa um paradigma (Embrapa desenvolve meios para o cerrado se tornar solo fértil: o Estado age para gerar a inovação tecnológica) ou descoberta de grande jazida (Petrobras, pré-sal: debate em torno do uso social dos lucros fabulosos previstos)



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(3) Tipo de ineficiência do mercado:

Externalidades: efeito colateral da ação de um agente econômico: um produtor de garrafas PET diante da poluição dos rios com seus produtos)

Razões para o Estado agir:

Compelir produtores e consumidores a assumires o custo de produção, em lugar de lançá-los sobre terceiros ou à sociedade

Exemplo:

Operacionalização do princípio do Poluidor-pagador: quem polui paga pelo dano ambiental a que deu causa.


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(4) Tipo de ineficiência do mercado:

Inadequação de informações ou “Assimetria de Informações”: alguns sabem mais do que outros sobre determinado bem, produto ou serviço em que vários têm interesse; o ideal é que todos tenham o mesmo nível de informação.

Razões para o Estado agir:

Informar os consumidores ou os agentes econômicos para permitir que o mercado opere em condições de equilíbrio e de tomada de decisão informada

Exemplos:

“Novo Mercado” (BOVESPA): empresas que queiram ter suas ações cotadas no Novo Mercado da BOVESPA devem atender a determinados – e elevados – níveis de transparência quanto a seus investimentos, sua contabilidade, seus resultados.

Indústria Farmacêutica, de Alimentos e de Bebidas: obrigação de informar sobre o conteúdo dos produtos e seus efeitos.


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(5) Tipo de ineficiência do mercado:


Demanda por Continuidade e Universalidade de Serviços: quem produz pão não tem a obrigação de oferecer pão todo o tempo e para todos de uma determinada região; o padeiro pode, sim, ter interesse em produzir sempre e para todos, mas não a obrigação. Já quem distribui energia elétrica tem a obrigação legal de oferecer continuamente seu produto a todos os consumidores da região em que a empresa atue.

Razões para o Estado agir:

Garantir nível de prestação de serviços socialmente desejado

Inclusão social

Manutenção do nível de atividade econômica (sem luz, sem gás, sem petróleo, sem telefone, hoje, não é possível manter atividade econômica)


Exemplos: Utilidades Públicas - Energia Elétrica/Telecomunicações


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(6) Tipo de ineficiência do mercado:

Comportamento Anti-Competitivo e Apreciação Predatória

Razões para o Estado agir:

Impedir comportamento anti-competitivo

Exemplos:

Cartel dos postos de gasolina: empresas se unem para determinar o preço da gasolina, quando deveriam competir umas com as outras para oferecer o melhor preço aos consumidores.

Uma empresa de bebidas impede que outras marcas sejam vendidas no mesmo estabelecimento.

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(7) Tipo de ineficiência do mercado:

Desequilíbrio no Poder de Barganha: alguém detém poder de menos numa relação social ou econômica, que precisa ser reequilibrada


Razões para o Estado agir:

Proteger interesses vulneráveis onde mercados falham em fazê-lo


Exemplos:

Saúde e Segurança no Trabalho: proteção ao trabalhador nas relações com os patrões – Consolidação das Leis do Trabalho, regulamentação das convenções coletivas

Relações de consumo: Código de Defesa do Consumidor


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(8) Tipo de ineficiência do mercado:

Escassez e Racionamento: o mercado não tem condições de atender à demanda por determinado produto

Razões para o Estado agir:

Interesse público na alocação de bens escassos


Exemplo:

Combate à fome e à pobreza


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(9) Tipo de ineficiência do mercado:

Necessidade de Racionalização e Coordenação


Razões para o Estado agir:

Assegurar produção eficiente quando custos de transação impedem o mercado de obter ganhos e eficiência de escala.


Exemplos:

Supersafra/estoques reguladores: produto demais no mercado, necessidade de conter a oferta.


Desenvolvimento ou potencialização de cadeia produtiva ou de cadeia de valor: um produto que era apenas importado passa a ser produzido no País; o Governo atua para aproximar os elos da cadeia produtiva, oferece incentivos. O Brasil não produz airbags, apenas os monta aqui. A cadeia produtiva vai desde a indústria química que produzirá o fio com que o airbag será tecido, a indústria têxtil que o tecerá, a indústria de autopeças, que produzirá os outros elementos do airbag e o montará, até a montadora de automóveis, que o incluirá na linha de montagem de seus produtos. Há várias instrumentos para o Governo racionalizar e coordenar a formação dessa cadeia produtiva




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(10) Tipo de ineficiência do mercado:

Necessidade de Planejamento de Longo Prazo

Razões para o Estado agir:

Proteção de interesses de futuras gerações

Coordenação de intenções altruísticas


Exemplos:

Política Ambiental

Política Industrial

Planos Plurianuais


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(11) Tipo de ineficiência do mercado:

Risco Moral (Moral Hazard): Comportamento de uma pessoa ou agente econômico que, ao receber determinado tipo de cobertura ou seguro para suas ações, diminui os cuidados correspondentes a essas ações.

Razões para o Estado agir:

Dividir custos (impor taxas) quando benefícios da atividade são socializados, mas subsiste o problema dos “free-riders”


Exemplos:

Defesa e segurança. Saúde. Abuso dos serviços públicos de saúde por cidadãos.



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(12) Tipo de ineficiência do mercado:

Necessidade de Justiça Distributiva e Política Social

Razões para o Estado agir:

Distribuir riqueza e de direitos de acordo com o interesse público

Evitar comportamento ou resultados indesejados

Exemplos:

Bolsa-família

Programa de proteção a vítimas

Políticas de inclusão social

Ações afirmativas (gênero, cor, orientação sexual, condição física)


III – Instrumentos Regulatórios


Para pôr em marcha uma estratégia, é preciso manejar, como se viu, meios à disposição do Estado pelos quais é possível equilibrar e manter o rumo da ação estatal. Esses meios são os “instrumentos regulatórios”.


Osborne e Gaebler[3] listam dezenas de instrumentos regulatórios, que definem como “alternativas para a prestação de serviços à comunidade pelo governo”. Aqui, o perfil desses instrumentos será aprofundado, em especial aqueles que guardam proximidade com a experiência brasileira.


(1) Criação de normas legais e sanções


Este é o instrumento, por óbvio, da estratégia de “comando e controle”. O governo estabelece uma norma jurídica, que é um comando ao cidadão, à comunidade, à empresa, e emprega meios para que esse comando seja obedecido (“controle”).


Essa foi a estratégia de São Paulo para lidar com poluição visual. Uma lei foi aprovada pela Câmara de Vereadores e sancionada pelo Prefeito, a partir da qual ficaram proibidos outdoors e letreiros.



(2) Contratos Administrativos


O Poder Público pode firmar contratos administrativos com entes públicos ou privados. Esses contratos podem ser de várias modalidades: concessão, contrato de obra pública, contrato de prestação de serviços, contrato de fornecimento, contrato de gestão, convênio ou consórcio administrativo.


(ii.a) Concessão


Por meio de concessão, um particular pode passar a (i) executar um serviço público; (ii) fazer uma obra pública; ou (iii) fazer uso de um bem público, mediante remuneração paga pelo Poder Público, pelo prazo e nas condições regulamentares e contratuais.



(ii.b) Contratos de Obra Pública e de Prestação de Serviços


Por Lei[4], obra pública é a “construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta”. Já serviço, nesta acepção, é “toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como a demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro, ou trabalhos técnicos profissionais”.

(ii.c) Contrato de Fornecimento


Fornecimento é o contrato administrativo pelo qual a Administração Pública adquire bens móveis e semoventes (automóveis, tratores etc.) necessários à execução de obras ou serviços.


(ii.d) Contrato de Gestão


É um instrumento para a Administração ampliar sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira. Ela firma o contrato de gestão com entes públicos, privados ou públicos não-estatais, que atendam à qualificação que as regras cabíveis lhes imponham. Os contratados passam a receber suporte público (recursos financeiros, humanos e outros) mediante a fixação de metas de desempenho na consecução de seus objetivos. No Brasil, contratos de gestão estão vigentes entre Ministérios e Agências Reguladoras (por exemplo, Ministério de Minas e Energia e a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL).


(ii.e) Convênio


Convênio é menos um contrato propriamente dito do que um ajuste de mútua colaboração do Poder Público que se associa a outros entes públicos ou privados. Num contrato, os interesses são opostos (por exemplo, um tem de prestar o serviço, o outro tem de pagar pelo serviço). Por exemplo, o convênio firmado entre o Banco Central do Brasil e a Comissão de Valores Mobiliários com vistas ao intercâmbio de informações.


(ii.f) Consórcio Público


A Lei nº11.707, de 2005, regulamenta os Consórcios Públicos, que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem contratar para a realização de objetivos de interesse comum. O consórcio difere do contrato e do convênio, no que ele cria uma nova pessoa jurídica. Essa pessoa jurídica não terá finalidade econômica, poderá ter natureza pública ou privada, mas será constituída unicamente por entes federativos e com a finalidade de realizar serviços públicos de interesse comum.


(3) Privatização, Regulação, Desburocratização


Esses instrumentos vão numa mesma direção: retirada do Estado da linha de frente da atividade econômica. O Estado deixa de atuar na economia para apenas trabalhar para que ela funcione melhor.


No caso de privatização, empresas públicas têm seu capital alienado a empresas privadas, que passam a ter sua atividade regulada pelo Estado. Presume-se que uma empresa pública atue em setor de interesse público, donde a necessidade de o Estado seguir mantendo em suas mãos instrumentos pelos quais possa garantir, por exemplo, “universalidade” (para todos) e “continuidade” (sem interrupção) dos serviços, como nos casos de telecomunicações e energia elétrica. Aqui, entram as agências reguladoras e as empresas privadas que atuam nos setores ditos “regulados.


A desburocratização é meio pelo qual o Estado reduz a complexidade dos atos administrativos, ou seja, diminui a sua presença e seu peso sobre as atividades sociais e econômicas para as quais dite regras.


(4) Monitoramento e Investigação (fiscalização e controle)


O Estado observa a atividade econômica e as relações sociais, para agir quando entenda ser necessário. A “observação” é o que se chama “monitoramento”: o acompanhamento de determinadas atividades, condutas e práticas por cidadãos e empresas. É o exercício pleno do chamado Poder de Polícia do Estado.


Mas polícia, aqui, não está restrito ao sentido comum de poder armado e força de segurança. Monitoramento e investigação são o que fazem o Banco Central em relação ao sistema financeiro; e é o que faz o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência em relação a fusões e aquisições de empresas, e a práticas anticompetitivas.


(5) Licenciamentos


O Estado impõe que o agente econômico cumpra determinadas exigências para poder exercer uma atividade econômica. De modo geral, o cumprimento dessas exigências resulta na emissão de uma licença, uma autorização para que a atividade seja desenvolvida.


Essas exigências são impostas para garantir a preservação de direitos e interesses coletivos ou públicos, por exemplo: o interesse público em que uma edificação seja construída de modo seguro; o direito a consumir produtos igualmente seguros; o direito ao meio ambiente saudável.


(6) Política Tributária


O Estado pode usar seu poder de tributar para induzir agentes econômicos ou cidadãos a agirem de determinada forma. Se o Estado aumenta a alíquota de um tributo, por exemplo, do cigarro, isso poderá reduzir o consumo do produto, porque o preço do cigarro pode tornar-se elevado demais para certos consumidores. O risco da política tributária é o de induzir a comportamentos indesejados. Ainda no caso do cigarro, se o produto for muito taxado, dois comportamentos indesejados podem disseminar-se: o consumidor pode passar a consumir produto mais barato e de menor qualidade; ou consumidor pode optar por consumir produtos contrabandeados, sobre os quais não incide o imposto.


A política tributária também pode ser usada para incentivar uma determinada conduta. Por exemplo, reduzir impostos de exportação para permitir maior competitividade de produtos brasileiros no exterior; oferecer dedução de impostos a quem invista em cultura, meio ambiente ou projetos sociais.


(7) Doações


O Estado pode doar bens para que determinado interesse público seja suprido. É o caso da Reforma Agrária quando recai em terras devolutas, terras de propriedade da União.


(8) Subsídios


O Estado pode oferecer recursos para que determinada atividade econômica insustentável, mas de interesse público, possa manter-se. O caso clássico é o do subsídio para transporte público urbano. Algumas linhas de ônibus dão prejuízo, enquanto outras dão lucro; nalgumas cidades, o resultado final desse encontro de contas entre linhas “sustentáveis” e linhas “insustentáveis” é negativo, isto é, a operação toda acaba dando prejuízo. Nesse caso, o Estado – aqui, o Município – intervém com a oferta de subsídio à empresa operadora de ônibus, para compensá-la do prejuízo estrutural que o contrato com o Poder Público lhe imporia.


(9) Empréstimos


O Governo Brasileiro mantém três grandes bancos públicos: o BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. Esses três bancos oferecem, em diversos níveis, linhas de crédito que seguem diretrizes de governo, traçadas segundo o interesse público e os programas de desenvolvimento por ele estabelecidos.


(10) Garantia de Empréstimos


A União costuma ser garantidora de empréstimos tomados por Estados e Muncípios no Brasil, porém nos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.



(11) Franquias


Franquia é contrato pelo qual alguém autoriza outrem a explorar os direitos de uso da sua marca, produtos ou serviços, sistema de operação e gestão, dentro de um mercado pré-definido. Os Correios são o exemplo clássico no Brasil.


(12) Parcerias público-privadas


Parceria público-privada (PPP) não é o mesmo que contrato de concessão. Contrato de concessão é o meio pelo qual o Poder Público transfere uma determinada atividade de sua atribuição a um particular, após um processo licitatório, mediante remuneração. A PPP difere justamente no último detalhe: a remuneração. Na PPP, o “parceiro privado” desembolsa recursos seus para a realização da obra ou para a prestação do serviço; quando a obra estiver em funcionamento ou o serviço pronto para ser prestado, então o “parceiro privado” passará a ser remunerado pelos usuários da obra ou do serviço.


Por exemplo, uma rodovia. O Governo Federal contrata uma empreiteira, que fará a obra com recursos seus (ou de empréstimos contraídos pela empreiteira). Pronta a rodovia, o pedágio passa a ser cobrado pela própria empreiteira (ou consórcio de empresas).


(13) Parceria público-públicas


A União pode firmar parceria com um Estado ou com um Município para a gestão de determinado serviço que seja atribuição conjunta de cada ente. Saneamento é um bom exemplo. Vários municípios firmam parceria no molde de um consórcio público, por meio do qual criarão um ente que será o gestor do saneamento para aquela região.


(14) Organizações Sociais (OS) e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)


A capacidade de o Estado intervir, por exemplo, em questões sociais, ambientais, educacionais e profissionalizantes é restrita diante da imensa demanda existente. Um recurso à sua disposição é o aproveitamento do “capital social”, entendido aqui como a capacidade de uma coletividade organizar-se em torno de um objetivo de interesse público. O Estado pode incentivar ou facilitar a formalização dessa “capacidade”, e depois permitir que essas coletividades, na forma de associação, sejam contratadas por ele ou por outros para o desempenho de determinadas tarefas.


(15) Empresas Públicas


A empresa pública é o Estado atuando como empresário. Faz sentido uma empresa pública, quando o mercado não demonstra interesse em investir numa atividade que o governo entende ser de interesse público. A Embrapa é uma empresa pública, que desenvolve pesquisas agrícolas que mudaram o perfil do agronegócio no Brasil.


Porém, há empresas públicas que visam a organizar a ação do Estado e suas relações com o mercado, por meio de elaboração de análises e projetos; tendo seu viés empreendedor apenas à margem de seu core business.


Este é o caso da EPL – Empresa de Planejamento em Logística. Vejam como ela mesma se apresenta:


“A Empresa de Planejamento e Logística S.A. - EPL - tem por finalidade estruturar e qualificar, por meio de estudos e pesquisas, o processo de planejamento integrado de logística no país, interligando rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias. A empresa será sócia na concessão do Trem de Alta Velocidade, de forma a absorver e difundir as novas tecnologias.

A EPL também assumirá a função de empreendedor para efeito de licenciamento ambiental de projetos de rodovias e ferrovias. Isso antecipará os estudos para o licenciamento das obras até que sejam assinados os contratos de concessão. A partir desse momento, o papel de empreendedor passará para o novo concessionário.”[5]



(16) Compras Públicas


O poder de compra do Estado é um instrumento vigoroso de política pública – mas não no Brasil, por conta das restrições impostas pela lei de licitações. Outros Estados usam seu poder de compra para desenvolver a indústria nacional e para promover excelência e inovação.


Mesmo com essas restrições, o governo brasileiro vem reavivando a indústria naval nacional, com compras firmes feitas pela Petrobras; e a mesma Petrobras poderá vir a ser a responsável por um grande salto na indústria siderúrgica nacional, com a contratação de plataformas a serem construídas no país com aço brasileiro.



(17) Recompensas


“Pagamento por serviços ambientais” é um exemplo de recompensa que atualmente está na agenda do governo. Aquele que preservar o meio ambiente, por exemplo, poderá receber pagamento por isso. A privatização da gestão de florestas públicas é um exemplo de como um serviço ambiental – que, no caso, é o bem que a floresta de pé faz ao meio ambiente – pode ser recompensado: uma pessoa jurídica passa a gerir uma floresta pública, nos termos de um plano de manejo no qual estará explícito o tipo de exploração econômica a que aquela floresta poderá ser submetida, bem como todas as obrigações do seu gestor.


(18) Política de Investimento (Política Industrial, Agrícola etc)


Alocação de recursos públicos em atividades econômicas prioritárias. A Política de Inovação Tecnológica (PITCE) do Ministério de Ciência e Tecnologia é um exemplo de uso desse instrumento regulatório.


(19) Assistência Técnica


A Embrapa oferece orientação técnica a agricultores por meio de publicações e de programas de rádio.


(20) Informação


Informação é uma arma poderosa e necessária, imprescindível no mundo contemporâneo. O Estado provê informação quando faz campanhas de saúde ou de segurança no trânsito; quando exige rotulagem de alimentos e medicamentos; quando estabelece regras de transparência a agentes econômicos na divulgação de sua contabilidade; quando exige que autoridades informem sua agenda ao público.


É um instrumento de transparência, mas também de defesa da concorrência e de segurança social.




(21) Recomendações


Informar é diferente de recomendar. Informar é prover dados sobre determinada questão. Recomendar é sugerir que determinada conduta seja adotada.


“Se beber, não dirija” é uma recomendação. “Fumar é prejudicial à saúde” é uma informação.


(22) Voluntariado


Voluntariado difere de uma organização da sociedade civil, no que o primeiro não necessariamente é uma associação. Um mutirão é voluntariado, mas não necessariamente (na verdade, raramente) é organizado na forma de associação.


Voluntariado, então, é um instrumento de ação do Estado, pelo qual o agente público recorre à vontade de pessoas de participar de uma ação governamental sem nenhuma formalidade, nem remuneração, apenas por convergência de interesses e disponibilidade pessoal.


(23) Vales (“bolsas”)


Transferência direta de renda, do Estado para o cidadão. É disso que se trata quando se fala em vales ou “bolsas”. Bolsa-família, vale-transporte. Políticas de transferência de renda que podem contar ou não com uma participação de agentes econômicos privados na composição do valor a ser transferido.


O programa Fome Zero conta com doações; o vale-transporte tem seu valor estabelecido por meio de uma divisão de custo entre o empregador e o empregado, mas por ordem legal, ou seja, por meio de intervenção do Estado; e o bolsa-família é recurso público puro diretamente transferido para famílias carentes.


(24) Taxas de Impacto


Em algumas metrópoles, circular com automóvel em determinados bairros ou avenidas só é permitido se for paga uma taxa – assim é na área central de Londres. Funciona como desestímulo ao transporte individual e um estímulo ao uso do transporte público. A isto se dá o nome de taxa de impacto, porque é resulta propriamente do impacto do automóvel no volume de tráfego e no meio ambiente (pelo tanto que emite de poluentes).



(25) Catálise de Esforços Não-Governamentais


O Estado pode aproximar partes que têm interesses comuns, embora sejam concorrentes em outros aspectos. No Brasil, há ações governamentais no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior voltadas para a “potencialização de cadeias produtivas”. Essas ações se dão por meio da aproximação de agentes econômicos que compõem uma mesma cadeia produtiva, para que eles, por si mesmos, busquem otimizar os seus resultados.


Outra ação de mesma natureza são os “Arranjos Produtivos Locais”, desenvolvidos pelo SEBRAE, e entendidos como “aglomerados de agentes econômicos, políticos e sociais, localizados em um mesmo território, operando em atividades correlacionadas. Dentre tais agentes figuram empresas produtoras de bens e serviços, fornecedores, clientes, associações classe, instituições públicas e privadas que constroem vínculos de articulação, interação, cooperação e aprendizado que resultam em capacitações produtivas e inovativas (LASTRES, CASSIOLATO, 2002 e LASTRES et all, 2000).


(26) Junção de Esforços com Líderes Não-Governamentais


Líderes religiosos e de movimentos sociais são chamados a participar, por exemplo, em projetos de natureza educacional. São eles o elo com suas comunidades, o instrumento de penetração da ação pública.


(27) Audiências Públicas, Consultas Públicas


O processo de decisão política está cada vez mais se abrindo à participação de interessados. Audiências Públicas são já obrigatórias em diversos processo administrativos, como por exemplo o de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental - Relatório de Impacto Ambiental (EIA-RIMA). O Congresso Nacional se utiliza desse instrumento com frequência, seja para informar-se sobre o impacto de determinada proposição legislativa, seja para cumprir sua vocação de “caixa de ressonância da sociedade”, no sentido de ser o grande foro de debates do País. O Poder Judiciário, em 2007, fez sua primeira audiência pública, para debater a Ação Direta de Inconstitucionalidade do art. 5º da Lei de Biossegurança, que tratava de pesquisas com células-tronco. Desde então, outras já tiveram lugar, demonstrando o sucesso do instrumento como informador do processo de decisão.


Consultas Públicas são procedimentos mais formais, pelos quais, em particular o Poder Executivo, abre prazo para contribuições de qualquer pessoa, física ou jurídica, a respeito de minuta de ato normativo.




(28) Investimentos Acionários


Esse instrumento está na ordem do dia, com a crise econômica mundial originada de uma crise financeira, para cuja mitigação os Estados Unidos da América o utilizaram para assumirem as operações por meio de aquisição de controle acionário de instituições financeiras estratégicas, cuja falência teria um efeito sistêmico (ainda mais) devastador (do que o que se observa).


No Brasil, Medida Provisória autorizou o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal a adquirir participação acionária em instituições financeiras afetadas pela mesma crise.


Porém, investimentos acionários também estão previstos na Lei de Inovação Tecnológica. A União está autorizada, por essa lei, a participar em sociedades de propósito específico, desde que como sócia minoritária, cujo objeto social seja o desenvolvimento de processo produtivo ou de produto inovador, em sociedade com entes privados ou públicos.


(29) Co-produção


A ANCINE – Agência Nacional de Cinema é o grande exemplo de uso do instrumento de co-produção. A Política Nacional de Cinema incentiva co-produção por meio de isenção da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional – CONDECINE para programadoras internacionais que optem por investir determinado montante em projetos de co-produção de obra audiovisual com empresa brasileira.


A ANCINE, dessa forma, une o instrumento da política tributária para incentivar a co-produção; e a co-produção, em si, é o instrumento para o desenvolvimento de uma indústria cinematográfica brasileira sustentável.


(30) Arranjos quid pro quod (“condicionalidades”)


Várias políticas sociais incluem “condicionalidades” para que o beneficiário delas participe. O Bolsa-família, por exemplo, condiciona o pagamento do benefício a manter as crianças e adolescentes em idade escolar frequentando a escola e cumprir os cuidados básicos em saúde, ou seja, o calendário de vacinação, para as crianças entre 0 e 6 anos, e a agenda pré e pós-natal para as gestantes e mães em amamentação.



(31) Reestruturação do Mercado


Um mercado ineficiente ou que funcione contra o interesse nacional pode ser objeto de uma política pública que vise a reestruturá-lo. No Brasil da década de 1990, a presença de produções norte-americanas nas telas de cinema, nos videos e na televisão por assinatura era totalmente dominante. A ANCINE foi criada para reestruturar esse mercado de audiovisual no Brasil e fazer com que o País pudesse desenvolver uma indústria cinematográfica autóctone sustentável. O cenário desse mercado já mudou bastante desde o advento da Medida Provisória 2228, de 2001, que criou a ANCINE e a CONDECINE (v. co-produção acima), estabeleceu vários conceitos e regras, incentivos tributários e licenciamentos para que esse mercado fosse reestruturado.


A reestruturação de mercado, portanto, é um instrumento regulatório composto de vários outros instrumentos que, coordenados, buscam o objetivo que lhe dá o nome.


(32) Criação de Direitos Associados a Responsabilidades


O Decreto 5.440, de 2005, estabelece definições e procedimentos sobre o controle de qualidade da água de sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos para divulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água para consumo humano. Em seu artigo 4º, fica definido que o “não-cumprimento do disposto neste Decreto e no respectivo Anexo implica infração às Leis nos 8.078, de 1990, e 6.437, de 20 de agosto de 1977.


Como se vê, esse decreto cria um direito ao controle da qualidade da água, um direito à informação sobre a qualidade dessa água, mas também institui a responsabilidade de quem presta essa informação, caso não sejam cumpridos os prazos que estipula ou não seja precisa a informação provida ao público.


IV – Conclusão


O Estado contemporâneo mudou, tem diante de si desafios sem paralelo na História, mas conta com a capacidade de inovação de gestores públicos e outros colaboradores, que o reinventam a cada momento, criando formas de enfrentar tais desafios e solucionar conflitos sob sua administração.


Este breve ensaio lista apenas algumas das formas com que esse “novo Estado” se manifesta. Não aborda, por exemplo, a ação do Estado no trato com outros Estados e com instituições internacionais, que têm alto impacto no mercado interno e nos negócios de empresas brasileiras ou estrangeiras que atuem no país.


O Estado vem de se transformar e seguirá se transformando. Quem quer que atue como gestor, como agente público ou, no setor privado, em relações governamentais, tem de ter em mente essas transformações e a multiplicidade de estratégias disponíveis, para poder melhor contribuir para a solução dos conflitos de interesses, a gestão de riscos e oportunidades, e para a melhor orientação a seu órgão, à sua corporação, à sua entidade representativa ou a seus clientes.



[1] Muller e Sorel, L’analyse des politiques publiques, p. 14-15, apud Dallari Bucci, Maria Paula, “Direito Administrativo e Políticas Públicas”, Saraiva, São Paulo, 2002, p. 252. [2] Baldwin, Robert e Cave, Martin, Understanding Regulation, Oxford University Press, New York, 1999, p. 34 e segs. [3] Osborne, David et Gaebler, Ted. Reinventando o Governo, MH Comunicação, Brasília, 1995, p. 32. [4] Lei de Licitações, art. 6º, I e II [5]http://www.transportes.gov.br/epl em 23.3.2013

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